Президент-парламент: приспане протистояння
Які небезпечні зміни у відносинах між основними гілками влади можуть зумовити великі вибори 2019 року та як цього уникнути
Попри те що після Революції гідності відбулися чергові зміни до Конституції та формальний перехід до парламентсько-президентської республіки, ключову роль у системі влади останніми роками відігравав президент. За аналогічної редакції Основного Закону конфліктність усередині влади, свідомо закладена в ньому 2004‑го зусиллями Віктора Медведчука, призводила до жорсткої конфронтації в трикутнику парламент — уряд — президент за часів Ющенка. Однак упродовж каденції Порошенка аналогічні суперечності як із першим прем’єром Арсенієм Яценюком, так і з другим — Володимиром Гройсманом удавалося утримувати в помірних, малопомітних широкому загалу межах.
Проте почергові вибори президента, парламенту та зміна уряду, які мають відбутися наступного року, найімовірніше, знову докорінно змінять усталений останнім часом розклад. Причому незалежно від того, хто стане новим главою держави. Країна знову ризикує постати перед загрозою протистояння ключових органів влади, що підігріватиметься ззовні з метою дестабілізації супротивника в умовах гібридної війни.
Персона, а не інституція
Нинішній господар Банкової, попри значно менші конституційні повноваження, зумів вибудувати відносини з парламентом та урядом, які не принципово відрізняються від тих, що були в другого президента Леоніда Кучми за часів його найбільшої впливовості у 2000–2004-му чи в Януковича у 2010–2013-му.
У підготовленій до президентських виборів два роки тому програмі Порошенко переконував, що стане «гарантом збереження щойно відновленої парламентсько-президентської форми правління» та «не претендуватиме на повноваження більші, ніж ті, на які його буде обрано». Тож він зробив ставку не на розширення своїх формальних повноважень, а на непрямі, альтернативні важелі впливу на інші гілки влади та партнерів. І вже до другої річниці свого перебування на посаді Порошенкові вдалося взяти контроль над СБУ, яку доти очолював представник союзного йому УДАРу, зменшити залежність від електорально агресивних «міноритаріїв» із попередньої коаліції («Батьківщина», «Самопоміч», РПЛ), витіснити з уряду Арсенія Яценюка, домогтися посилення власних позицій в уряді та продемонструвати навіть у цих умовах здатність переконувати парламент й уряд підтримувати потрібні йому рішення. Нехай і не без певних виявів норову останніми.
Компенсаторами ширших конституційних повноважень Кучми у Порошенка виявилися найбільша, хоч і складно керована фракція в парламенті, унікальне становище головного партнера у владі, — «Народного фронту», — який будь-що прагнув уникнути дострокових виборів, і, нарешті, унікальна за багато років ситуація, коли немає політичної поляризації на своїх та чужих. Остання була особливо помітною впродовж усього попереднього десятиліття між перегонами 2004-го та 2014-го.
Конфігурація парламенту від виборів 2014 року стала такою, що жоден ухвалений закон не міг набрати чинності, якщо був невигідний Порошенкові. Адже для подолання в парламенті його права вето не вистачило б голосів, навіть якщо за це одностайно проголосували б усі депутати, за винятком нехай і не всіх нардепів від БПП. Водночас президент постійно демонстрував кийок — можливий розпуск парламенту в разі його незговірливості. Та навіть коли це скидалося на невигідний самому главі держави блеф, ризик для партнерів по парламентській коаліції щоразу був достатньо більшим, щоб вони поступалися тиску Банкової.
Однак усі ці фактори президентського домінування в умовах парламентсько-президентської Конституції можуть зникнути після виборів. Адже за чинною редакцією Конституції, повноваження президента в Україні залишаються обмеженими. Їхнього володаря будь-якої миті можуть відтиснути в позицію, недалеку від виключно ритуально-представницьких функцій англійської королеви, а новий самостійний прем’єр-міністр з опорою на більшість у парламенті спробує натомість перебрати першість у визначенні рішень у країні на себе.
У чинній редакції Конституції президент є верховним головнокомандувачем. Він призначає та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань, очолює Раду національної безпеки та оборони, представляє державу в міжнародних відносинах, керує зовнішньополітичною діяльністю, веде переговори та укладає міжнародні договори. Він також ухвалює рішення про визнання іноземних держав, прийняття до громадянства України та його припинення, надання притулку в Україні, призначає та звільняє голів дипломатичних представництв. Крім того, здійснює помилування, нагороджує державними відзнаками, призначає та звільняє з посад третину складу Конституційного Суду, половину Ради Нацбанку та Нацради з телерадіомовлення, створює суди.
В інших питаннях глава держави залежний від Верховної Ради й уряду. Він вносить до парламенту кандидатуру прем’єр-міністра, але лише ту, яку висуне коаліція самих парламентських фракцій. А також має право відмовитися підписувати ухвалені парламентом законопроекти й накласти на них вето, яке, однак, депутати можуть подолати 301 голосом. До його компетенції належить зупиняти дію урядових актів, але тільки в разі їх невідповідності Конституції та до моменту рішення КСУ щодо цього.
Навіть міністрів оборони та закордонних справ, на відомства яких покладена реалізація політики у сферах його конституційної відповідальності, президент не може призначити без підтримки парламентської більшості. Це саме стосується й генпрокурора, очільників СБУ та Нацбанку. Водночас Верховна Рада може висловити недовіру генеральному прокуророві України, що автоматично призводить до його відставки. Будь-які зміни до Конституції теж цілковито залежать від голосування парламентаріїв, а можливості глави держави в цьому питанні визначаються його неформальним впливом на депутатський корпус. Натомість президент має право розпустити Верховну Раду та призначити позачергові вибори до неї, але лише за умови, що та створить для цього передумову: виявить тривалу неспроможність сформувати коаліцію та уряд.
За низкою позицій господар Банкової залежний не тільки від парламенту, а й від уряду. Наприклад, його укази, що стосуються певних сфер, потребують підпису прем’єра або профільного міністра. Місцеві держадміністрації (МДА) хоч і вважаються сферою впливу глави держави, однак їхні очільники відповідно до Конституції призначаються та звільняються за поданням Кабміну. А їхні рішення може скасувати президент лише в разі, якщо вони суперечать Конституції чи законодавству. Врешті, відповідно до Основного Закону голови МДА значно більше залежать навіть від місцевих рад, ніж від президента: якщо дві третини їх депутатів висловлять недовіру очільнику тієї чи іншої місцевої адміністрації, то глава держави мусить його звільнити незалежно від власного бажання.
Фрагментований парламент
Останні опитування громадян фіксують надзвичайно велике розпорошення симпатій виборців за одночасного збереження величезного незадоволеного запиту на нові політичні сили. Це дедалі виразніше сигналізує про ймовірність безпрецедентної фрагментації парламенту. У ньому активну роль відіграватимуть амбіційні лідери, яким не вдасться здобути посаду президента й вони намагатимуться компенсувати це, використавши на повну той факт, що модель управління в країні парламентсько-президентська.
Тенденція до розпорошення електоральних симпатій українців триває. Зокрема, за даними соціологічного опитування, проведеного КМІС із 8 по 23 вересня 2018 року, якби парламентські перегони відбувалися зараз, то серед тих, хто має намір голосувати і визначився за кого, за «Батьківщину» проголосували б 19,6%, за БПП — 11,2%, за «Громадянську позицію» Анатолія Гриценка — 9,3%. На допорогових показниках поки що й рівень підтримки «Самопомочі» львівського мера Андрія Садового (4,2%). Однак він налаштувався на посилення політичної активності на загальнодержавному рівні та на очевидну участь як у президентських, так і в парламентських виборах.
Нішу в понад 20% вічно спраглих до абияких, тільки б нових політиків посіли два відомі шоумени, яких пов’язують із двома відомими олігархами з Дніпра. Йдеться про коміка Володимира Зеленського (асоціюється із співвласником групи «Приват» Ігорем Коломойським) та співака Святослава Вакарчука (пов’язують із Віктором Пінчуком, зятем екс-президента Кучми). Рейтинг потенційного партійного списку першого становить 8,2%, а другому наразі симпатизують 7,9%. Рейтинг Радикальної партії Олега Ляшка, який останнім часом фактично не приховує своєї взаємної любові з найбільшим «національним товаровиробником», — СКМ Ріната Ахметова, — утримується на показнику близько 8,1%. Саме він може виявитися основною самостійною ставкою все ще найбільшого олігарха України на найближчих президентських і парламентських перегонах.
Націоналістичний спектр наразі роздроблений, а сукупний рейтинг націоналістичних політсил, включених до лістингу КМІС, становив понад 4%. Утім, він, очевидно, значно занижений, і в разі консолідованого походу на вибори ці партії мають великі шанси таки потрапити до парламенту. Крім того, є висока ймовірність появи з наближенням перегонів нових, оновлених проектів у нинішньому владному таборі. Адже старі бренди вичерпують себе, а взаємне терпіння втрачає будь-який сенс.
На традиційному проросійському полі майже порівну — 10,1% та 9,3% опитаних, які мають намір узяти участь у виборах і вже визначилися, — підтримують Опозиційний блок та «За життя» Вадима Рабіновича. Останній пройшов до парламенту в складі ОБ, але потім намагався дистанціюватися від цієї політсили й розкручувати власний проект «За життя». Однак врешті виявилося, що за ним стирчать вуха Медведчука. Оскільки останньому потрібна консолідація проросійського електорату, щоб мати можливість якомога результативніше виконувати завдання свого кума Путіна щодо тиску на політику України зсередини, то альянс із іншими опоблоківцями наразі вирішено відновити.
Євген Мураєв нещодавно заявив про вихід із проекту й заснував власну партію «Наші». Його логіка від’єднатися від єдиної сили Південного Сходу зрозуміла з огляду на можливість вийти на парламентські вибори як важливіші й перспективніші для проросійських сил, ніж президентські. Шанси виграти останні в п’ятої колони Кремля мінімальні, а от здобути 25–30% місць у ВР (разом із призовим фондом завдяки партіям, які туди не потраплять) за пропорційними списками високі. Як і розпочати з цього активну політичну боротьбу на дестабілізацію ситуації в країні, надати загальнодержавного колориту місцевим виборам 2020 року та поновити педалювання теми федералізації країни.
Для конфігурації майбутнього парламенту високий результат п’ятої колони небезпечний не так шансами сформувати на її основі більшість, як зведенням до мінімуму маневру у форматах правлячої коаліції. Лише за пропорційною частиною списку до Верховної Ради мають чималі шанси потрапити принаймні 9-10 політсил. Окрім лідерів, які, програвши боротьбу за посаду глави держави, прагнутимуть зробити головними в країні свої проекти, нестабільності додаватиме очікувано завеликий вплив на проведені до парламенту політсили їх спонсорів-олігархів. Якщо до складу ВР знову муситимуть увійти мало не всі проєвропейські політичні сили, то це різко ускладнить вироблення та проведення ключових рішень. А також створить залежність від імпульсивних і зумовлених політичними амбіціями міноритаріїв вимог. Однозначно зростатиме турбулентність, слабшатиме стійкість і коротшатиме життя урядових коаліцій. Наприклад, уже тепер очевидно, що вкрай складно буде досягти тривалих домовленостей у чотирикутнику Порошенко — Тимошенко — Гриценко — Садовий незалежно від того, хто яку посаду з них обійматиме.
У таких умовах зросте і ймовірність кардинальної зміни Конституції України «під себе» основними суб’єктами конфлікту. Чинна ж її редакція схожа на картковий будиночок, який у будь-який момент може рухнути від «подиху» зацікавленої сили, готової виявити належну політичну волю. Основний Закон так і не став результатом загальнонаціонального консенсусу, а лише серії вимушених компромісів політичних акторів у процесі боротьби за владу. Якщо вона триватиме, його цілком можуть переглянути з ініціативи агресивнішої сторони протистояння. Тим більше, що Конституція за останні півтора десятиліття пройшла стільки різних пертурбацій, що наразі перебуває фактично у підвішеному з юридичного погляду стані. З одного боку, діє рішення КСУ часів президентства Януковича, яким ухвалений під час Помаранчевої революції Закон № 2222–IV від 8 грудня 2004-го (щодо змін до Основного Закону) визнано «таким, що не відповідає Конституції України у зв’язку з порушенням конституційної процедури його розгляду та ухвалення». З другого — Постанова Верховної Ради від 22 лютого 2014 року, якою під час Революції гідності було визнано чинними положення Конституції 1996-го зі змінами та доповненнями від 8 грудня 2004 року.
Повторення в гіпертрофованій формі негативних наслідків протистояння зразка 2008–2010-го, яке завершилося реваншем регіоналів, у нинішніх умовах стримування російської агресії куди більше загрожує країні, ніж 20 років тому. Фрагментація парламенту й загострення політичної боротьби збільшуватимуть можливості для маніпулювання як депутатським корпусом, так і залежними від нього органами виконавчої влади в центрі та на місцях із боку закулісних гравців. Таке середовище може виявитися одним із найсприятливіших і для лобіювання сценаріїв федералізації України. Зокрема, в описаних реаліях поновлення політичного та інституційного протистояння незалежно від шансів потрапити до парламенту (а вони є великими в складі об’єднаної політсили) Віктор Медведчук, як розробник попередньої бомби уповільненої дії під механізми функціонування державного апарату у 2004 році, матиме високий шанс завершити розпочате тоді.
Виходом із ситуації може стати лише завчасне, тобто ще до виборів президента та парламенту, внесення змін до Конституції, які унеможливили б конфлікт між ключовими органами влади. Перетворили б її інститути із сторін конфлікту за повноваження на ефективний і збалансований інструмент проведення державної політики та запобіжник торпедуванню України.
Олександр Крамар
Матеріал друкованого видання № 43 (571) від 25 жовтня
Матеріал у вільному доступі з 28 жовтня
⚠ Тільки зареєстровані користувачі бачать весь контент та не бачать рекламу.
